Lịch sử của vấn đề
Năm 1992, lãnh đạo tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu đã đưa ra sáng kiến "đổi đất lấy hạ tầng" nhằm phát triển nhanh hạ tầng cho TP Vũng Tàu. Ưu điểm thấy rõ của phương thức đầu tư này (lúc đó gọi là sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng) là hạ tầng phát triển nhanh, nhưng do không có khung pháp luật nên rủi ro tham nhũng luôn cận kề.
| Quá nhiều khung pháp luật điều chỉnh BT gắn với nhiều khoảng trống và khoảng chồng chéo luật nọ lấn sang phạm vi điều chỉnh của luật kia, càng làm cho quản lý thiếu hiệu lực. |
Thế nhưng, Luật Đất đai 1993 đã không có bất cứ quy định nào về "đổi đất lấy hạ tầng". Đến năm 1998, luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai mới có quy định chung về việc cho phép áp dụng và giao đất để thực hiện cơ chế này thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ.
Ngữ cảnh pháp luật này cho thấy, Luật Đất đai không có quy định gì để điều chỉnh bản chất phức tạp của giá trị, mọi việc được đẩy lên Thủ tướng Chính phủ quyết định. Công luận bắt đầu nóng lên vì các rủi ro tham nhũng gắn liền với cơ chế không được pháp luật kiểm soát.
Tiếp tục cơ chế này cũng không được Luật Đất đai 2003 điều chỉnh, mà được giải quyết tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP về thi hành Luật Đất đai. Nghị định này quy định việc thực hiện phương thức "sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng" được thực hiện theo cơ chế, hoặc đấu giá đất lấy tiền để xây dựng hạ tầng, hoặc đấu thầu dự án xây dựng hạ tầng có sử dụng quỹ đất để đem đổi (giá trị quỹ đất đem đổi đóng vai trò kinh phí để xây dựng hạ tầng).
Quy định như vậy có nghĩa đã gạt bỏ các rủi ro tham nhũng vốn gắn liền với cơ chế này. Trên thực tế, các địa phương không còn nghĩ gì tới việc áp dụng cơ chế này nữa.
Đến 2007, phương thức đầu tư hạ tầng dựa trên phương thức đối tác công tư (PPP) được đưa vào Việt Nam, trong đó có phương thức xây dựng - chuyển giao (BT), được thực hiện theo cơ chế "nhà đầu tư bỏ kinh phí xây dựng hạ tầng rồi chuyển giao cho Nhà nước, Nhà nước sẽ trả nhà đầu tư lợi ích nào đó theo cam kết trước giữa bên công và bên tư". Lý thuyết chung là như vậy, nhưng việc áp dụng vào Việt Nam, lợi ích nhà đầu tư hạ tầng chỉ thích quy về đất đai.
Vì thế cơ chế "đổi đất lấy hạ tầng" đã quay lại với tên mới là BT, tức "rượu cũ bình mới". Các địa phương lại áp dụng tràn lan mà quên quy định tại Nghị định 181 nói trên. Từ đây, công luận lại nóng lên giống như trước đây, vì rủi ro tham nhũng vẫn gắn với cơ chế BT trong hoàn cảnh chưa có khung pháp luật để điều chỉnh phương thức đầu tư PPP nói chung và BT nói riêng.
Càng điều chỉnh càng rối
Càng điều chỉnh càng rối
Hiện nay, phương thức đầu tư theo cơ chế BT được điều chỉnh bằng khá nhiều luật. Trước hết, Luật Đầu tư công 2014 điều chỉnh cơ chế đầu tư theo phương thức PPP, trong đó có BT. Sau đó Chính phủ ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, rồi tiếp theo được thay thế bằng Nghị định 63/2018/NĐ-CP. Việc đấu thầu dự án BT lại được điều chỉnh bằng Luật Đấu thầu 2013 và Nghị định 30/2015/NĐ-CP, quy định chi tiết một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư, trong đó có nhà đầu tư theo hình thức PPP.
| Phương thức đổi đất lấy hạ tầng thông qua các dự án BT là một dạng vốn hóa đất đai mang lại hiệu quả cao, vì phát triển hạ tầng luôn tạo nên giá trị tăng thêm của đất đai gắn với hạ tầng đó. Tất nhiên, để làm được việc này, cần có cơ chế kiểm soát chặt chẽ mọi rủi ro tham nhũng. |
Tiếp theo, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 cũng có nhiều quy định về đầu tư BT đối với hạ tầng cần đầu tư và việc đem tài sản công (gồm cả đất đai và tài sản công trên đất) để đổi lấy hạ tầng. Về nguyên tắc, luật này chỉ điều chỉnh trực tiếp các tài sản công gắn liền với đất công. Nhưng liên quan tới BT, luật này điều chỉnh lấn sang phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư công và Luật Đất đai.
Trên thực tế, dù có quá nhiều khung pháp luật nhưng việc triển khai cơ chế BT vẫn chưa có khung pháp luật nào điều chỉnh trực tiếp, vấn đề cốt lõi về định giá đúng hạ tầng và định giá đúng đất đai đem đổi. Có khá nhiều dự án BT đã được kiểm toán do Kiểm toán Nhà nước thực hiện, hoặc thanh tra do Thanh tra Chính phủ thực hiện. Mọi dự án này đều có sai phạm ở dạng này hay ở dạng khác.
Mặt khác, sự thất thoát giá trị đất công đem đổi lấy hạ tầng còn thể hiện ở chỗ hạ tầng đã hoàn thành, nhưng không được định giá và đất đem đổi cũng không được định giá. Giá trị đem đổi chỉ dựa hoàn toàn vào dự toán của dự án BT, được sử dụng làm căn cứ để ký kết hợp đồng BT giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Sự thiếu minh bạch này là nguyên nhân gây ra các rủi ro tham nhũng.
Đổi đất lấy hạ tầng là động lực phát triển nhanh hạ tầng đô thị, nhưng ẩn sau đó là tiêu cực, tham nhũng do kẽ hở pháp lý. Ảnh: TRẦN ĐĂNG Vẫn tiếp tục hoàn chỉnh cơ chế BT
Năm 2018, Bộ Tài chính cho biết đã trình Chính phủ nghị định quy định về phương thức thanh toán tài sản công để trả cho nhà đầu tư dự án BT, nhưng Chính phủ vẫn chưa ban hành. Tiếp theo, Bộ Tài chính có công văn yêu cầu các địa phương đang triển khai các dự án BT phải ngừng lại việc chi trả bằng đất đai cho nhà đầu tư BT, chờ Chính phủ ban hành nghị định để thực hiện.
Việc tạm ngưng này chỉ là một lý do tạo nên điểm nghẽn. Nhiều cơ quan quản lý cũng đưa ra ý kiến phải hoàn chỉnh khung pháp luật để quản lý BT. Thủ tướng Chính phủ cũng đã đề cập tới cơ chế như Nghị định 181 đã quy định: Nhà nước thực hiện giải phóng mặt bằng khu vực đất đem đổi, thực hiện đấu giá đất để lấy tiền trả cho nhà đầu tư BT.
Trên thực tế, nhiều dự án BT đã mang lại hiệu quả phát triển khá cao. Thí dụ, 2 dự án Vin City của Vin Group tại Gia Lâm và Đại Mỗ, nhà đầu tư xây dựng hạ tầng theo yêu cầu của Nhà nước. Đất đai Nhà nước đổi cho nhà đầu tư được sử dụng để phát triển nhà ở cho người có thu nhập thấp, nhưng không đi theo hướng nhà ở giá rẻ, mà đi theo hướng nhà ở có giá phù hợp và người mua được thanh toán trong thời hạn dài tới 35 năm. Ở đây có thể thấy, quản lý việc sử dụng đất đem đổi lấy hạ tầng cũng cần được quản lý chặt chẽ như đất được Nhà nước giao để thực hiện dự án đầu tư.
Từ thực tế triển khai cơ chế BT hay "đổi đất lấy hạ tầng" trong suốt hơn 27 năm qua, có thể thấy 3 vấn đề trọng tâm cần giải quyết để hoàn chỉnh cơ chế BT. Thứ nhất, xét về mặt đất đai, có cần sử dụng phương thức BT hay Nhà nước chủ động giải phóng mặt bằng, đấu giá đất để lấy tiền đầu tư hạ tầng sẽ có lợi hơn? Phân tích chi phí - lợi ích từ sử dụng đất đai là câu trả lời hoàn chỉnh cho câu hỏi này.
Thứ hai, khi được thực hiện phương thức BT cần có quy định cụ thể về đấu thầu dự án BT. Trường hợp không đấu thầu dự án mà được chỉ định thầu, cần quy định cụ thể về yêu cầu xác định giá trị đất công đem đổi trong việc lập dự án BT, trong ký kết hợp đồng BT và trong thanh toán bằng giá trị đất công trả cho nhà đầu tư hạ tầng khi quyết toán hợp đồng BT.
Thứ ba, dự án đầu tư trên đất đai đem đổi cần được quản lý như một dự án đầu tư được Nhà nước giao đất, không phải nhà đầu tư được tự quyết định việc sử dụng đất này.
